Streitthema: Federviehs riskanter Alltag

Nicole Weinhold

Der Uhu ist längst vom Tisch. Eine Diskussion um die größte Eule der Welt ist unter anderem auch durch die sogenannte Telemetrie entschärft worden. Altvögel waren mit Sendern ausgestattet worden, um festzustellen, wie nahe sie an die Windkraftanlagen heranfliegen. Dabei zeigte sich, dass die Flughöhe von Uhus für moderne Windkraftanlagen kein Problem darstellt. „Wichtig wäre es aus meiner Sicht, die bereits jetzt bestehenden Erkenntnisse zu verschiedenen Vogelarten aus Telemetrie-Untersuchungen zu nutzen und juristisch zutreffend einzuordnen“, erklärt Christoph Brand, Kanzlei Berghaus, Duin und Kollegen Rechtsanwälte Partnerschaft mbB in Aurich. „Daran fehlt es bei den Behörden und bei den Instanzgerichten leider häufig.“

Windkraft und Vogelschutz - ein ewiges Streitthema. Immer wieder kreist der Konflikt um die Formulierung „signifikantes Tötungsrisiko“. Denn im § 44 (5) Nr. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG), wo die Formulierung zu finden ist, fehlt es an einem Werkzeug zur klaren Einordnung. Selbst wenn es also für jeden Vogel eine Telemetrie-Untersuchung gäbe, müsste immer noch juristisch eingeordnet werden, was das für das signifikante Tötungsrisiko bedeutet.

Risiken für Vögel

Deutschlands Vogelwelt ist vielen Risiken ausgesetzt. Hier einige Beispiele:

• Bis zu 200 Millionen Vögel jedes Jahr sollen laut Nabu in Deutschland Katzen zum Opfer fallen.
• Bis zu 100 Millionen Vögel sterben in Deutschland pro Jahr, weil sie ungebremst gegen Glasfassaden fliegen.
• Besonders betroffen sind die Vögel der Agrarlandschaften. Eine Auswertung der Bestandsveränderungen in allen EU-Ländern kommt zu dem erschreckenden Ergebnis, dass von 1980 bis 2016 in der EU rund 56 Prozent, in Deutschland rund 40 Prozent aller Feldvögel verschwunden sind. Das dramatische Vogelsterben hat damit zu tun, dass nicht genug Jungvögel großgezogen werden – wegen fehlender Nahrung.

Für die Einschätzung des Tötungsrisikos ist seit kurzem die Wahrscheinlichkeitsberechnung ein vielversprechender Weg. Die Kanzlei Berghaus, Duin und Kollegen hat zusammen mit einem Gutachter und einem Büro für Risikoanalyse eine Formel für die Wahrscheinlichkeit des Tötungsrisikos erarbeitet. Nach Einschätzung von BWE-Experten ist diese Art der Risikoermittlung nun ein vielversprechender neuer Ansatz.

Grundrisiko der Tötung eines Individuums

Brand meint, die Signifikanz im Hinblick auf die Erhöhung des Tötungsrisikos sei letztlich ein Vergleich zwischen dem ohnehin schon bestehenden Grundrisiko der Tötung eines Individuums und dem durch die Errichtung von zum Beispiel einer Windenergieanlage erhöhten Tötungsrisikos: „Je höher das Grundrisiko durch bestehende technische Einrichtungen wie zum Beispiel Straßen, Hochspannungstrassen, Eisenbahnschienen oder auch Windkraftanlagen, desto weniger wahrscheinlich ist es, dass sich das Tötungsrisiko durch die Errichtung von weiteren Windkraftanlagen signifikant erhöht.“ Und auch das Risiko durch die Natur selbst gebe es: Uhus schlagen laut Brand zum Beispiel in großer Zahl Bussarde und auch Rotmilane.

Das Tötungsrisiko mag dann durch Windkraft vielleicht erhöht werden, aber eben nicht mehr signifikant im Sinne von erheblich. Das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG wäre nach Brands Ansatz also gar nicht mehr verwirklicht. „Insoweit ist es von großer Bedeutung, das Grundrisiko zu bestimmen und zu berücksichtigen“, so der Jurist. Nur dann könne überhaupt eine signifikante Erhöhung dieses Grundrisikos festgestellt werden. Das habe das Bundesverwaltungsgericht deutlich herausgestellt. Es werde aber in der Praxis nahezu ignoriert.

Brand und seine Kanzlei schlagen zur Bewertung des Tötungsrisikos daher Folgendes vor: Anstatt mit Taburadien von pauschal zum Beispiel 1.500 Metern zwischen Windenergieanlagen und Rotmilan-Horsten zu arbeiten, sollten echte Bewertungen der Risikoerhöhung durch den Zubau von Windenergieanlagen vorgenommen werden. „Dafür sind artspezifische Verhaltensweisen, der Standort der Windenergieanlagen, deren Höhe und Rotordurchmesser, die Windrichtungsverteilung, die Windhäufigkeit, die Aufenthaltszeiten der betroffenen Arten und vieles mehr in den Blick zu nehmen“, so Brand. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien sei mathematisch die Erhöhung des Tötungsrisikos zu berechnen. „Letztlich ist dann anhand von vorhandenen Vorgaben oder neu zu schaffenden Richtwerten zu bewerten, wann von einer signifikanten Erhöhung des Tötungsrisikos ausgegangen werden muss.“

Der Aufwand, eine Berechnungsmethode als Verfahren zur Ermittlung des Tötungsrisikos auf Basis von Charakteristika zu erstellen, ist laut Brand überschaubar: „Insbesondere wenn man den derzeit betriebenen Kosten- und Personalaufwand berücksichtigt, der in die Erstellung von naturschutzfachlichen Erhebungen in diesem Zusammenhang investiert wird.“ Zudem geht er davon aus, dass nach zum Beispiel 50 oder 100 solchen Berechnungen im Einzelfall sich neue Maßstäbe ableiten lassen. Diese würden mit deutlich geringeren Abständen als die bisherigen Taburadien der Länderarbeitsgemeinschaft der Vogelschutzwarten (LAG VSW) auskommen, und das mit erheblich weniger Aufwand ohne Abstriche beim Artenschutz.

Im Helgoländer Papier der LAG VSW, das oft als Basis für eine behördliche Bewertung der Situation herangezogen wird, sind die Mindestabstände so streng definiert, dass ein signifikantes Tötungsrisiko in jedem Fall ausgeschlossen werden kann. Innerhalb dieser Abstände wird ein erhöhtes Tötungsrisiko angenommen, was aber in einem radialen Abstand gar nicht zutrifft. Deshalb müsste man laut Bundesverband Windenergie (BWE) korrekterweise von Prüfabständen sprechen, statt dass innerhalb der Mindestabstände des Helgoländer Papiers gar keine Windkraft mehr gebaut werden darf.

Der BWE hat nun eine Stellungnahme zu den „Windenergie-und-Artenschutz-Anforderungen an die Prüfung und Bewertung eines signifikant erhöhten Tötungsrisikos im Rahmen der artenschutzrechtlichen Prüfung von Windenergieanlagen“ des Bundesamts für Naturschutz (BfN) verfasst. Mitzeichner sind Verband Kommunaler Unternehmen (VKU) und Bundesverband Neue Energiewirtschaft (BNE).

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Zur Vorgeschichte: Bereits Ende 2018 gab es einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts, dass der Gesetzgeber Regelungslücken schließen muss – in diesem Fall die Bewertung des Begriffs Signifikanz. Der BWE begrüßte damals das Urteil zur sogenannten untergesetzliche Maßstabsbildung, weil hier schon lange Klärungsbedarf bestand. „Die Windbranche hat kein Problem mit Artenschutz, sondern mit der speziellen Situation der Unsicherheit durch die unklare Formulierung der signifikanten Tötung“, sagt BWE-Geschäftsführer Wolfram Axthelm in dem Zusammenhang.

Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur Begriffsklärung vor zwei Jahren zog sich der Prozess aber ohne große Fortschritte bis 2020 hin; es gab zwar einige Plattformgespräche, passiert ist aber nichts. Dann befasste sich die Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaft Naturschutz (Lana) mit dem Thema. Parallel tagte eine Gruppe unter anderem aus Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende (KNE) und BfN, beauftragt vom BMU. Bei der Tagung wurden die Themen zwar mit der Signifikanz des Tötungsverbots und Ausnahmen richtig gesetzt. Nur lässt sich die Signifikanz des Tötungsverbotes für die Windkraft schwer abgrenzen: Wann ist die Tötung eines geschützten Vogels signifikant, wann nicht?

In einem Entwurf des BfN war zunächst wieder von Mindestabständen im Zusammenhang mit dem Tötungsverbot die Rede. Das wird nun aber wohl noch einmal geprüft.

Ausnahme von Verbotstatbeständen

Ein weiterer wichtiger Punkt in der Diskussion ist die Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Verbotstatbeständen gemäß § 45 Abs. 7 Nr. 5 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG). In einem kürzlich veröffentlichten Papiers des Bundesamtes für Naturschutz (BfN) geht es um fachliche und rechtliche Voraussetzungen zur Ausnahme für Windenergieanlagen im Zusammenhang mit Vogelschutz. Bisher sind viele Windpark-Projekte vor Gericht gescheitert, die den Weg der Ausnahme gehen wollten, weil die Ausnahmegründe nicht akzeptiert wurden. Das Papier steht im Zusammenhang mit dem Anforderungskatalog für Bewertungskriterien zur Signifikanz bei Tötung und mit einem Methodenvorschlag des BfN zur Feststellung der Signifikanz.

BWE, VKU und BNE hatte in ihren Stellungnahmen Anfang Mai gefordert, die vorgelegten Papiere („Methodenvorschlag zur Prüfung der Signifikanz“, „Anforderungskatalog an die Prüfung der Signifikanz“, „Hinweise zu den rechtlichen und fachlichen Ausnahmevoraussetzungen“) im Paket zu diskutieren und hierbei auch eine rechtliche Verbindlichkeit anzustreben. Die Diskussion sollte von folgender logischen Schrittfolge geleitet sein: 1.Klare Definition des Signifikanzbegriffs, 2. Erarbeitung verbindlicher, auf Rechtsprechung und aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhender Maßstäbe zur Frage, ob das Tötungsrisiko eines Individuums durch das Vorhaben signifikant erhöht ist, und 3. Klärung rechtlicher Unsicherheiten bei der Anwendung der Ausnahmegründe sowie eine ergebnisoffene Prüfung, ob eine Gesetzesänderung notwendig ist.

Umweltministerkonferenz

Auf der Umweltministerkonferenz (UMK) Mitte Mai wurden die „Hinweise zur rechtlichen und fachlichen Ausnahmevoraussetzungen nach § 45 Abs. 7 Bundesnaturschutzgesetz bei der Zulassung von Windenergievorhaben“ beschlossen. Der „Anforderungskatalog an die Prüfung der Signifikanz“ wurde zur Kenntnis genommen. Die UMK beauftragte eine Ad-Hoc-Bund-/Länder-Arbeitsgruppe der Amtschefinnen und Amtschefs der Umweltressorts des Bundes und der Länder damit, unter Einbindung unter anderem der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung, des Kompetenzzentrums Naturschutz und Energiewende und der Fachagentur Windenergie „einen Rahmen zur Bemessung von Signifikanzschwellen zur Ermittlung einer signifikanten Erhöhung des Tötungsrisikos im Hinblick auf tötungsgefährdete Vogelarten an Windenergieanlagen“ vorzulegen. Der BWE bereitet hierzu aktuell eine Stellungnahme vor und erarbeitet eigene Vorschläge.

Der Verband hatte im Vorfeld gehofft, dass er in die Diskussion und Erarbeitung der Papiere einbezogen werden würde. Das ist aber nicht geschehen. Erst nach dem Verfassen des BfN-Papiers hatte der BWE kurz mit dem Staatssekretär im Bundesumweltministerium, Jochen Flasbarth, über das Papier sprechen dürfen.

Der BWE hofft nun, dass der Umgang mit Signifikanz endlich geklärt wird. Bleibt abzuwarten, ob die neue Arbeitsgruppe mit KNE und FA Wind es schafft, in der Vogelschutzdiskussion endlich den gordischen Knoten zu durchschlagen. Lösungsmöglichkeiten gibt es jedenfalls. 

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