Die Vorteile der Biogaseinspeisung sind unbestritten. Das Biomethan kann in Blockheizkraftwerken (BHKW) verstromt werden, die fern vom Standort der Biogasproduktion liegen und in deren Nähe ein Wärmeabnehmer vorhanden ist. Dies ist besonders effizient, wenn die Abwärme des BHKWs vollständig bei kontinuierlichen Wärmeabnehmern genutzt wird, wie zum Beispiel Industriebetrieben oder Schwimmbädern. Das Biogas wird dezentral am optimalen Standort erzeugt.
Das vorhandene Erdgasnetz kann genutzt werden, ohne dass weitere volkswirtschaftliche Kosten entstehen. Das Biomethan kann dann zur Strom- und Wärmeproduktion sowie als Treibstoff verwendet werden. Daher wollen alle politischen Parteien die Ziele der Gasnetzzugangsverordnung (GasNZV) erreichen. Leider klaffen Anspruch und Wirklichkeit weit auseinander.
Sechs Milliarden Kubikmeter Biomethan pro Jahr sollen nach den Klimaschutzzielen der Bundesregierung gemäß Paragraf 41 a Gasnetzzugangsverordnung (GasNZV) bis 2020 in das Erdgasnetz eingespeist werden. Rein rechnerisch müssten dafür jährlich etwa 120 Anlagen mit je 700 Normkubikmetern pro Stunde Rohbiogaserzeugung gebaut werden, was Investitionen in Anlagentechnik von zehn bis zwölf Milliarden Euro auslösen würde.
Doch im April 2010 speisten gerade einmal 32 Anlagen in das Erdgasnetz ein. Bis Ende des Jahres sollen es nach aktuellem Planungsstand 70 Anlagen sein. Jedoch zeigt sich anhand vieler Projekte, die bereits gestoppt wurden, die schwierige wirtschaftliche Lage für Biogaseinspeiseanlagen. Sofern die geplanten Anlagen also tatsächlich gebaut werden sollten, könnten sie 432 Millionen Kubikmeter Biomethan einspeisen (durchschnittliche Einspeiseleistung: 771 Kubikmeter/Stunde und 8000 Volllaststunden). Das wären 7,2 Prozent des für 2020 festgesetzten Ziels. Ohne gesetzliche Änderungen werden die 7,2 Prozent deutlich unterschritten. Unter den geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen bleiben die Ziele der Bundesregierung zur Biogaseinspeisung in weiter Ferne. Es gilt also, die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Biogaseinspeisung zu verbessern. Die Hemmnisse sind zahlreich, die dem Ausbau der Biogaseinspeisung aktuell entgegenstehen.
Harter Konkurrent Erdgas
Der Markt für eingespeistes Biogas stagniert aufgrund der extrem niedrigen Erdgaspreise. Ein besserer Absatzmarkt könnte dadurch erreicht werden, dass die Vergütungsdegression für Blockheizkraftwerke (BHKW) ab 500 Kilowatt abgemildert würde, die eingespeistes Biogas einsetzen.
Die Erdgaspreise liegen derzeit bei etwa 17 Euro pro Megawattstunde. Die Kosten der Rohbiogasproduktion variieren je nach Anlage zwischen 3,3 und 7,9 Cent pro Kilowattstunde Heizwert. Wegen der höheren Substratkosten, der Aufbereitung, Einspeisung sowie der Durchleitung liegt der Preis für die Biomethanerzeugung aus nachwachsenden Rohstoffen (Nawaro) bei etwa 70 bis 80 Euro pro Megawattstunde. Die Biogasproduktion aus nachwachsenden Rohstoffen ist etwa 20 bis 30 Prozent teurer als die Produktion aus Gülle.
Aufgrund der niedrigen Erdgaspreise können BHKW, die eingespeistes Biogas einsetzen, nicht mit BHKWs konkurrieren, die Erdgas verbrennen und die Vergütung nach dem Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetz (KWK-G) erhalten. Diese beläuft sich für KWK-Anlagen bis zwei Megawatt gemäß Paragraf 5 Abs. 2 KWK-Gesetz auf 1,94 ct/kWh in 2010 (Paragraf 7 Abs. 5 KWK-G).
Somit sind Biogas-KWK-Anlagen nicht konkurrenzfähig gegenüber Erdgas-KWK-Anlagen. Deshalb muss die Vergütung für die Biogasverstromung erhöht werden. Dies gilt insbesondere für BHKWs mit einer Leistung von über 500 kW. Da die von mehreren Verbänden geforderte Öffnung des Wärmemarktes für Biogas von der Bundesregierung bisher abgelehnt wird, bleibt nur eine Verbesserung der Situation für BHKW, die eingespeistes Biogas verstromen. Besonders effizient wäre eine mildere Absenkung des Nawaro-Bonus gemäß Anlage 2 Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG).
Nawaro-Bonus anheben
Der Nawaro-Bonus wird degressiv nach der elektrischen Leistung vergütet, um eine dezentrale Energieversorgung zu fördern und den höheren Stromgestehungskosten kleinerer dezentraler Anlagen Rechnung zu tragen. Doch große BHKW, die eingespeistes Biogas einsetzen, beeinträchtigen nicht das Ziel einer dezentralen Energieversorgung. Denn erstens können Biogaseinspeiseanlagen auch ohne ein BHKW zur Wärmeversorgung der Biogasaufbereitung errichtet werden. Und zweitens sind bei der Wärmeversorgung eines Industriebetriebs beispielsweise ein oder mehrere große BHKW unter allen Gesichtspunkten vorteilhafter als viele kleine Aggregate. So beträgt der elektrische Wirkungsgrad einer 100-kW-Anlage etwa 33,5 Prozent und der einer 2000-kW-Anlage 41,7 Prozent. Das Biogas wird effizienter verstromt, wodurch die Abwärme günstiger angeboten werden kann. Dies ist auch Sinn der vergütungsrechtlichen Fiktion des Paragraf 19 EEG. Damit will der Gesetzgeber volkswirtschaftlich unsinnige Kosten durch Anlagensplittings vermeiden und größere, effizientere BHKWs unterstützen.
Eine mildere Absenkung nach den Leistungsstufen des Nawaro-Bonus für BHKW könnte die Gesetzesziele der dezentralen Energieversorgung sowie der Förderung der Biogaseinspeisung verbinden. Eine Formulierung in Anlage 2 des EEG könnte wie folgt lauten: BauGB bremst Biomethan aus. Biogasanlagen sind nach Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 Baugesetzbuch (BauGB) im Außenbereich privilegiert. Nur wenn ihrer Errichtung öffentliche Belange entgegenstehen und die Erschließung nicht ausreichend gesichert ist, sind sie unzulässig. Faktisch aber ist für eine Errichtung einer Biogaseinspeiseanlage im Außenbereich stets ein Bebauungsplan erforderlich, denn die Voraussetzungen der Privilegierung sind zu eng.
Voraussetzung der Privilegierung ist nach Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB der räumlich-funktionale Zusammenhang, also die organisatorische Zuordnung zu einem bereits privilegierten Betrieb. Damit sollen Biogasanlagen verhindert werden, die als selbstständige Betriebe Biomasse beziehen.
Biogasanlagen mit einer Kapazität von 500 Kubikmetern pro Stunde und einem Substratinput von zehn Prozent tierischer Exkremente (Rindergülle) sowie 90 Prozent pflanzlicher Substrate (Maissilage) benötigen eine Flächengröße von 501– 1000 Hektar. Solche Biogaseinspeiseanlagen sind keine „dienende“ Bewirtschaftung eines durchschnittlichen landwirtschaftlichen Betriebes, wie es das BauGB zur Privilegierung einer Biogasanlage im Außenbereich verlangt. Folglich könnten Biogaseinspeiseanlagen nur neben sehr großen landwirtschaftlichen Betrieben errichtet werden. Diese existieren überwiegend in den östlichen Bundesländern.
Hingegen würde in Bundesländern mit Kleinbetrieben Biogaseinspeiseanlagen keine „dienende“ Funktion zukommen. Sie wären nach Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB nicht zulässig. So lässt sich das Fazit ziehen, dass die aktuellen Regelungen im Paragraf 35 BauGB bezüglich der Privilegierung von Biogasanlagen nicht mit den Zielen der Bundesregierung nach Paragraf 41 a GasNZV vereinbar sind und sie außerdem Bundesländer mit Kleinbetrieben benachteiligen.
Entsprechend der Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz (Az. 1 A 10253/07, Rn. 37) sollte in Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB klargestellt werden, dass die Biogasanlage nicht dem landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne des Paragrafen 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB „dienen“ muss. Die Privilegierung von Biogaseinspeiseanlagen im Außenbereich ist laut OVG mit einer „dienenden“ Funktion der Anlage zum landwirtschaftlichen Betrieb unvereinbar.
Faktisch keine Privilegierung
Es gibt noch ein weiteres Definitionsproblem: Wenn die eingesetzte Biomasse nur aus Betrieben mit räumlich-funktionalen Zusammenhang und nahe liegenden Betrieben stammen darf, können nur kleine Biogaseinspeiseanlagen errichtet werden, die kaum rentabel sind. Leistungsstärkere Biogaseinspeiseanlagen benötigen größere Mengen Substrat.
Aus dem Begriff „nahe gelegene Betriebe“ (Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 b 2. Alt) kann keine konkrete Eingrenzung entnommen werden. Eine Einschränkung auf nahe gelegene Betriebe soll aus ökologischen und auch aus volkswirtschaftlichen Gründen einen überregionalen Transport des Rohmaterials verhindern. Wenn die Voraussetzung „nahe gelegene Betriebe“ eng ausgelegt wird, könnte dies die Biogasproduktion beschränken. Anlagen mit einer Leistung von 500 kW elektrisch haben ein Einzugsgebiet mit einem Radius von zwei bis drei Kilometer. Es ist fraglich, ob die Reichweiten bei stärkerer Leistung noch von dem Begriff „nahe gelegene Betriebe“ erfasst sind. Jedenfalls ist zumindest für Biogaseinspeiseanlagen ein größeres Einzugsgebiet vorzusehen. Folglich muss diese Voraussetzung für Biogaseinspeiseanlagen gestrichen werden.
Sinnvoll hingegen ist das Erfordernis nach Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 c BauGB, jeweils nur eine Anlage an einer Hofstelle oder einem Betriebsstandort zu errichten. Die Aufteilung in mehrere kleine Anlagen an einem Standort ist ineffizient. Doch schon im nächsten Abschnitt wartet auf die Biogaseinspeiser das nächste Ungemach.
Biogaseinspeiseanlagen mit einem BHKW mit einer höheren elektrischen Leistung als 0,5 MW oder Biogaseinspeiseanlagen ohne BHKW sind laut Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 d BauGB nicht privilegiert. Doch die meisten Biogaseinspeiseanlagen verfügen über kein BHKW. Aber damit läuft Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB für Biogaseinspeiseanlagen faktisch leer.
Mehr noch: Auch der Umstellung von Stromerzeugung auf Biogaseinspeisung steht das BauGB heute noch im Wege. Anlagen zur direkten Stromeinspeisung mit einer elektrischen Leistung von 500 kW erhalten zwar eine Privilegierung nach Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB. Zeigt sich im Verlauf ihres Betriebes, dass die Rohbiogaserzeugung einen höheren Ertrag erbringen könnte und die benachbarten Landwirte mehr Substrate liefern wollen, ist die Umrüstung von einer Direktverstromungs- zur Biogaseinspeiseanlage energiewirtschaftlich und ökologisch sinnvoll. Derzeit würden diese Anlagen ihre Privilegierung nach BauGB aber verlieren, denn die Voraussetzung nach Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 d BauGB würde entfallen. Es müsste ein Bebauungsplan erlassen werden. Dieses Ergebnis ist absurd. Eine Direktverstromungsanlage mit einem BHKW von 500 kW hat problematischere Emissionen als eine Biogaseinspeiseanlage mit ihren Einrichtungen zur Aufbereitung und Einspeisung des Rohbiogases. Folglich würde die Biogaseinspeiseanlage mit geringeren Emissionen durch das BauGB diskriminiert.
Paragraf 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. f BauGB berücksichtigt die Nutzung erneuerbarer Energien als Belang des Umweltschutzes bei der Aufstellung von Bauleitplänen. Für unbeplante Gebiete im Außenbereich wäre eine Änderung des Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB für Biogaseinspeiseanlagen nur konsequent (siehe Kasten). Einer solchen Privilegierung der Biogaseinspeiseanlagen im Außenbereich stehen keine Schutzzwecke des BauGB oder des EEG entgegen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts soll der Außenbereich nicht lediglich für kurzfristige, nicht abgesicherte Tätigkeiten genutzt werden. Die Dauerhaftigkeit der Biogaseinspeiseanlagen könnte durch Kooperationsverträge nachgewiesen werden. Dies würde keine schutzwürdigen Belange betreffen, die nicht bereits bei den geltenden engen Voraussetzungen betroffen sind. Eine Anpassung der baurechtlichen Regelung würde daher keine schutzwürdigen Belange berühren, die nicht bereits nach der geltenden Gesetzeslage betroffen sind.
Die Größenbeschränkung im Paragraf 35 Abs. 1 Nr. 6 d BauGB verhindert die Entstehung selbstständiger Großanlagen zur Verarbeitung von Biomasse im Außenbereich. Für Biogaseinspeiseanlagen liegt die optimale Anlagengröße bei zirka 1390 Kubikmeter Rohbiogas pro Stunde. Durch die Beschränkung der Anlagenkapazität auf 700 Kubikmeter pro Stunde werden kleinere Biogaseinspeiseanlagen gefördert, zugleich aber eine starke Belastung des Außenbereichs verhindert. Dem dient auch die zweite Voraussetzung der Regelung. Besteht ein Bedarf an größeren oder mehreren Anlagen, so können die Anlagenplaner auf einen Bebauungsplan hinwirken. Die Privilegierung von Biogaseinspeiseanlagen mit größeren Kapazitäten als 700 Normkubikmetern pro Stunde liegt derweil im politischen Ermessen.
Nutzungsentgelt erhöhen
Wichtig ist eine Erhöhung des pauschalen Entgelts gemäß Paragraf 20 a Gasnetzentgeldverordnung (GasNEV) für vermiedene Netznutzungskosten von 0,7 ct/kWh auf 1,5 ct/kWh. Das aktuelle Entgelt ist den hohen Kosten für Errichtung, Versorgung und Betrieb der Anlagen, Netzanschluss und Durchleitung nicht angemessen. Eine Erhöhung des Entgeltes für vermiedene Netznutzungskosten ist schon wegen der ersparten Kosten für die Leitungen und den Transport beim Import von ausländischem Erdgas geboten.
GasNZV deutlich verbessern
Des Weiteren müssen die Vorschriften der Gasnetzzugangsverordnung (GasNZV) verbessert werden. Das bedeutet zuallererst die Anpassung der Umsetzungsfristen. Nach Paragraf 41 c Abs. 1 GasNZV sind Anlagen zur Aufbereitung von Biogas vorrangig an die Gasversorgungsnetze anzuschließen.
Nach Eingang eines Anschlussbegehrens muss der Netzbetreiber gemäß Paragraf 41 c Abs. 2 GasNZV innerhalb von zwei Wochen darlegen, welche Prüfungen notwendig sind und welche Kosten diese Prüfungen verursachen werden. Die Frist zur Erstellung eines verbindlichen Vertragsangebotes liegt jedoch laut Paragraf 41 c Abs. 5 GasNZV bei drei Monaten. Folglich kann der Netzbetreiber die Umsetzung des Einspeisebegehrens um mehr als drei Monate hinauszögern. Dies ist mit den Klimaschutzzielen der Bundesregierung unvereinbar und widerspricht außerdem der vorrangigen Anschluss- und Transportpflicht nach Paragraf 41 c Abs. 1 und Paragraf 41 d Abs. 1 GasNZV.
Die GasNZV durchläuft derzeit ein Novellierungsverfahren. Danach wurden bereits einige Kritikpunkte der Verbände im Gesetzesentwurf der neuen GasNZV (GasNZV-Entwurf) aufgenommen. So wurde beispielsweise eine dauerhafte Verfügbarkeitsgarantie des Netzanschlusses (Paragraf 33 Abs. 2 S. 1 GasNZV-Entwurf) und die Pflicht zur Aufstellung eine Realisierungsfahrplanes nach Abschluss des Netzanschlussvertrages (Paragraf 33 Abs. 7 GasNZV-Entwurf) normiert. Zu den Umsetzungsfristen hinsichtlich des Netzanschlusses wurden bisher jedoch keine Anpassungen vorgenommen. Nach Paragraf 33 Abs. 4 S. 1 GasNZV-Entwurf bleibt die zweiwöchige Rückmeldungsfrist und nach Paragraf 33 Abs. 5. S. 4 die dreimonatige Umsetzungsfrist erhalten. Eine angemessene Umsetzungsfrist wäre jedoch wesentlich kürzer. Dafür spricht auch die mittlerweile eingetretene Routine. Den Netzbetreibern wurde eine lange Reaktionszeit zugesprochen, damit diese mit der neuen Rechtslage umgehen können. Doch Netzbetreiber planen, errichten oder betreiben teilweise selbst Anlagen. Sie verfügen also über Erfahrungswerte, so dass eine dreimonatige Reaktionszeit nicht mehr angemessen ist.
Kostenpflicht neu ordnen
Nach Paragraf 41 c Abs. 1 S. 2 GasNZV tragen Anschlussnehmer und Netzbetreiber die Kosten für den Netzanschluss bis zu einer Länge der Verbindungsleitung von zehn Kilometern je zur Hälfte.
Der Netzbetreiber erhält mit dem Netzanschluss und den Verbindungsleitungen zusätzliches, wertsteigerndes Eigentum. Die Kostenteilung ist daher unangemessen. Dies gilt umso mehr, als der Netzbetreiber die Kosten auf das Netzgebiet umlegen kann.
Der Netzbetreiber wird durch diese Regelung nicht motiviert, auf eine wirtschaftliche Kostenminimierung hinzuwirken. Stattdessen sollte der Netzbetreiber angehalten werden einen günstigen Netzanschluss zu verlegen, so dass keine zusätzlichen Kosten auf den Anlagenbetreiber zukommen. Insofern ist eine Kostentragung durch den Anlagenbetreiber in Höhe von maximal 25 Prozent zumutbar. Dies sieht auch Paragraf 33 des Entwurfs für eine novellierte GasNZV vor. Nach dem derzeitigen Stand soll die Verordnung am 9. Juli 2010 im Bundesrat behandelt werden und zum 1. Oktober 2010 in Kraft treten.
Auch mit der veränderten Kostentragungspflicht verbleibt das Problem, dass der Netzbetreiber infolge der Kostenwälzung (vgl. Paragraf 20 b GasNEV) kein Interesse hat, die Kosten zu minimieren. Im Gegenteil wird sein Eigentum am Gasnetz wertvoller, je hochwertiger der Netzanschluss technisch ausgeführt wird. Deshalb sollte der Netzbetreiber nur maximal 90 Prozent der entstehenden Kosten umlegen können. Zum anderen sollte die Umwälzung nicht nur innerhalb des regionalen Netzgebietes erfolgen, sondern innerhalb des gesamten Netzgebietes. Anderenfalls werden Gebiete benachteiligt, die besonders viele Biogaserzeugungsanlagen an das Netz anschließen und die Verbraucher dort tragen besonders hohe Kosten.
Detailiert Auskunft geben
Die in den Paragrafen 20 ff. GasNZV (Paragraf 37 GasNZV-Entwurf) geregelten Veröffentlichungspflichten der Netzbetreiber sind nicht transparent ausgestaltet. Insbesondere wird nicht geregelt, wie häufig Aktualisierungen vorgenommen werden müssen und welche Planungen in Zukunft erfolgen. Außerdem sollten die von Transportkunden benötigten Daten umgehend bereitgestellt werden. Paragraf 6 Abs. 1 Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) soll den Netzbetrieb transparent machen, seine diskriminierungsfreie Ausgestaltung sichern und den reibungslosen Ablauf gewährleisten.
Sinnvoll wäre, dass die Bundesnetzagentur (BNA) die Veröffentlichungspflichten übernehmen würde. Die Netzbetreiber müssten verpflichtet werden, die Informationen von Interesse an die BNA weiterzuleiten. Die Anlagenbetreiber könnten dann bei berechtigtem Interesse eine Auskunft von dem Netzbetreiber und der BNA verlangen. Dadurch würde den Anlagenbetreibern eine wirksame Kontrollfunktion zukommen.
Jedenfalls müsste dem Anlagenbetreiber und der BNA gegen den Netzbetreiber ein Auskunftsanspruch über alle vorhandenen Daten zustehen, so dass die Veröffentlichungspflichten effektiv umgesetzt werden. Zur Absicherung dieser Rechte muss der Anlagenbetreiber gegen den Netzbetreiber Schadensersatz durchsetzen können, wenn eine Pflicht verletzt wurde. Dies würde die Netzbetreiber zusätzlich motivieren, die ihnen vorliegenden Informationen herauszugeben. Dann könnten die Projekte endlich zügiger umgesetzt werden.
Schnelles Handeln ist geboten
Unter den jetzigen Rahmenbedingungen werden die Ziele der Bundesregierung verfehlt. Die oben genannten Vorschläge könnten bei zügiger Umsetzung eine erhebliche Verbesserung bedeuten. Zwar wurden einige Verbesserungen in den Gesetzesentwurf zur GasNZV aufgenommen, doch auch in Zukunft bleiben in der GasNZV wie auch im BauGB rechtliche Hindernisse für die Biogaseinspeisung bestehen. Anderenfalls werden viele Projekte verschoben oder aufgegeben werden.
Betreiber von Biogasanlagen mit Direktverstromung und ineffizienter Wärmenutzung, die jetzt den Motor ihres BHKW austauschen müssen, werden sich für einen neuen Motor und gegen eine Umrüstung zur Einspeisung des Biogases entscheiden. Damit würden langfristige Entscheidungen gegen eine effiziente Nutzung des knappen Biogases getroffen. Schnelles politisches Handeln ist somit geboten.
Dr. Thorsten Gottwald
Luther Nierer Rechtsanwälte Partnerschaft
Tatjana Giorgis
Doktorandin
